Incostituzionale il divieto di conferire nuovi incarichi di amministratore di società di enti privati, sottoposti a controllo pubblico da parte degli enti locali

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 98/2024, si è pronunciata sulle questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio, delle norme che stabiliscono il divieto di conferire incarichi di amministratore di enti privati, sottoposti a controllo pubblico da parte degli enti locali (province o comuni), a coloro i quali nell’anno precedente abbiano svolto analoghi incarichi presso altri enti della stessa natura.
La fattispecie esaminata dalla Corte coinvolgeva un manager pubblico che, per aver ricoperto, nell’anno precedente, il ruolo di amministratore delegato presso una società controllata da un comune, non ha potuto ottenere lo stesso incarico presso altra società partecipata.

La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme del decreto legislativo n. 39 del 2013 nella parte in cui, con riguardo a ipotesi simili, non consentono la conferibilità del nuovo incarico. Tale divieto, infatti, si pone in contrasto con le previsioni della legge di delega (la n. 190 del 2012) e, quindi, con l’art. 76 Cost., che non consente al Governo, nell’esercizio della delega conferitagli dal Parlamento, di introdurre ipotesi limitative che non siano state previste dal legislatore delegante. Nella motivazione, la Corte precisa che la legge di delega ha circoscritto la non conferibilità degli incarichi amministrativi di vertice – per quanto assume rilievo nella fattispecie oggetto di giudizio – solo alle ipotesi di provenienza politica del nominato, cioè solo ai casi in cui costui abbia svolto, nell’anno precedente, incarichi di natura politica.

Tali non sono gli incarichi di amministratore di enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico, che la legge di delega non ha incluso tra le posizioni di provenienza ostative. Le richiamate previsioni della legge di delega costituiscono il frutto di un bilanciamento tra l’accesso al lavoro dei professionisti, che è stato parzialmente sacrificato mediante la previsione della non conferibilità degli incarichi per provenienza politica, e l’imparzialità dell’azione amministrativa, che va assicurata anche nelle forme della mera “apparenza” di imparzialità. Tuttavia, l’estensione di questa garanzia preventiva anche ad ipotesi prive di qualsiasi percepibile collegamento con lo svolgimento di incarichi “politici” è estranea all’obiettivo perseguito dal legislatore delegante e, pertanto, non poteva essere introdotta dalla legge delegata.

 

La redazione PERK SOLUTION

Referto annuale concernente i controlli sulle Società Partecipate in Regione Emilia-Romagna

Con la deliberazione n. 7/2024/REF, la Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia-Romagna, illustra l’attività condotta con riferimento ai Piani di ricognizione ordinaria delle partecipazioni societarie adottati dalle amministrazioni pubbliche, ex art. 20 del D. Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP).

Il documento intende porre l’attenzione sulle tematiche di rilievo emerse nel corso delle attività di controllo della Sezione che, peraltro, coincidono con quelle di maggiore attualità nel dibattito giurisprudenziale e sulle quali la Sezione ha indicato la propria linea interpretativa nel contesto delle singole decisioni assunte. Le principali tematiche affrontate riguardano:

  • il tema della qualificazione della società a controllo pubblico;
  • il vincolo di scopo e di attività;
  • i compensi agli amministratori;
  • i compensi e i costi di funzionamento;
  • la paralisi assembleare;
  • le società di diritto singolare.

Nella seconda parte del referto sono illustrate le singole deliberazioni emesse dalla Sezione nel corso dell’anno 2022 indicando, per ciascuna pronuncia, le criticità rilevate dal Collegio. Terza e ultima parte del referto riguarda le risultanze del controllo esercitato dalla Sezione sulle Partecipazioni regionali in occasione del giudizio di parificazione sul rendiconto regionale esercizio 2021, così come rappresentate nel capitolo della Relazione che accompagna lo stesso giudizio.

 

La redazione PERK SOLUTION

Niente compenso al Consigliere comunale membro del CDA della società partecipata

La Corte dei conti, Sez. Veneto, con deliberazione n. 110/2022, in riscontro ad una specifica richiesta di parere, ha confermato l’interpretazione maggioritaria sostenuta dalla giurisprudenza contabile, ribadendo che nessun compenso può essere corrisposto ad un amministratore di ente locale, a seguito della carica, dallo stesso assunta, di amministratore di una società di capitali partecipata, direttamente e/o indirettamente dallo stesso ente.

L’art. 1, comma 718, della Legge 27/12/2006, n. 296, dispone espressamente che: “Fermo restando quanto disposto dagli articoli 60 e 63 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, l’assunzione, da parte dell’amministratore di un ente locale, della carica di componente degli organi di amministrazione di società di capitali partecipate dallo stesso ente non dà titolo alla corresponsione di alcun emolumento a carico della società”. La norma, nell’escludere che l’assunzione, da parte di un amministratore locale, della carica di componente di organi di amministrazione di società di capitali partecipate dallo stesso ente possa dare titolo alla corresponsione di emolumenti a carico della società, si riferisce genericamente alle “società di capitali partecipate” senza formulare alcuna distinzione in relazione alla
forma di partecipazione.

La formulazione generica della disposizione, secondo l’orientamento della Corte dei conti, la rende riferibile ad ogni tipo di partecipazione societaria, diretta o indiretta, maggioritaria o minoritaria; il divieto introdotto dalla norma in argomento, più che incidere direttamente sulla disciplina civilistica delle società partecipate, sembra piuttosto sancire un obbligo (negativo) a carico degli amministratori di ente locale, obbligo che sarebbe illogico supporre limitato ai soli casi di partecipazione diretta, ovvero maggioritaria.

 

La redazione PERK SOLUTION

Eventuale incompatibilità tra ruolo di revisore e quello di co-redattore del piano di risanamento della società partecipata dall’ente

Vi è l’esigenza di garantire l’indipendenza del revisore incaricato delle funzioni di controllo, in presenza di situazioni idonee a compromettere tale indipendenza, quando il controllore sia direttamente implicato nell’attività sulla quale dovrebbe, in seguito, esercitare dette funzioni di controllo. È questa, in sintesi, la risposta del Ministero dell’Interno ad una richiesta di parere con la quale è stato chiesto se sussista incompatibilità fra il ruolo di revisore dei conti del comune e quello di co-redattore del piano di risanamento di una società partecipata del comune, laddove il revisore compare in qualità di componente del gruppo di lavoro della società di consulenza cui è stato affidato, da parte della in-house, l’incarico di redigere il piano di risanamento della stessa.
Considerato che l’incarico del collegio dei revisori è iniziato il primo luglio 2021 e che il piano di risanamento della in-house è datato agosto 2021, anche se l’attività di co-redattore del piano di risanamento non è di carattere “continuativo” e l’incarico non è stato affidato direttamente dalla società al professionista, sarebbe stato quantomeno opportuno, per il Ministero, che il revisore evitasse ogni qualsivoglia situazione che potrebbe mettere in discussione il buon andamento della funzione di revisione economico-finanziaria. Ricorda che secondo il recedente orientamento giurisprudenziale in merito all’applicazione dell’art. 2399, primo comma del c.c., è incompatibile la posizione del revisore con l’esercizio di attività tali da comprometterne l’indipendenza nell’esercizio delle funzioni di controllo, e in particolare quando il controllore è direttamente implicato nell’attività sulla quale dovrebbe, in seguito, esercitare dette funzioni di controllo.
A supporto di tale orientamento circa l’indipendenza del revisore dell’ente locale dalla partecipata, sono anche le disposizioni di cui all’articolo 4, comma 18, del decreto legge n.138 del 2011, convertito dalla legge 14 settembre 2011, n.148, secondo il quale “In caso di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a società cosiddette in-house…, la verifica del rispetto del contratto di servizio nonché ogni eventuale aggiornamento e modifica dello stesso sono sottoposti, secondo modalità definite dallo statuto dell’ente locale, alla vigilanza dell’organo di revisione di cui agli articoli 234 e seguenti del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, e successive modificazioni”.
Pertanto, sarà cura dell’ente richiedere al revisore interessato di integrare la propria attestazione di incompatibilità, rilasciata al momento dell’accettazione dell’incarico, precisando il proprio ruolo nella redazione del piano di risanamento della in-house e le tempistiche della formulazione dello stesso in funzione della nomina nel collegio di revisione.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Programma di valutazione del rischio di crisi aziendale delle società partecipate, avviata la consultazione pubblica

Il Dipartimento del Tesoro informa che è stata avviata la consultazione pubblica sulle indicazioni della Struttura di monitoraggio  sull’attuazione del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP) in merito ai principali contenuti del “Programma di valutazione del rischio di crisi aziendale”, da adottare ai sensi dell’art. 6, comma 2, del TUSP. Eventuali commenti o osservazioni potranno pervenire entro il 9 febbraio 2021 al seguente indirizzo di posta elettronica dir8.dt.monitoraggio@mef.gov.it.
La predisposizione del Programma di valutazione del rischio di crisi aziendale rappresenta un adempimento temporalmente antecedente rispetto alle disposizioni contenute nel Codice della Crisi di impresa e dell’insolvenza – Decreto Legislativo 12 gennaio 2019, n. 14 che, in conseguenza della proroga prevista nell’articolo 5 del D.L. n. 23 del 2020 (convertito, con modificazioni, dalla legge 5 giugno 2020, n. 40,  ntrerà in vigore a partire dal 1° settembre 2021. Nel merito, l’articolo 6, comma 2, del D. Lgs. n. 175/2016 (di seguito “TUSP”) fa obbligo alle società a controllo pubblico di predisporre specifici programmi di valutazione del rischio di crisi aziendale e di informarne l’Assemblea nell’ambito della relazione sul governo societario, la quale viene predisposta annualmente dall’organo amministrativo della società, a chiusura dell’esercizio sociale e pubblicata nel registro delle imprese contestualmente al bilancio di esercizio. Tale disciplina è funzionale a quanto previsto dall’art. 14, comma 2, del TUSP, il quale dispone che, laddove “emergano, nell’ambito dei programmi di valutazione del rischio di cui all’articolo 6 comma 2, uno o più indicatori di crisi aziendale, l’organo amministrativo delle società a controllo pubblico debba adottare senza indugio i provvedimenti necessari al fine di prevenire l’aggravamento della crisi, di correggerne gli effetti ed eliminarne le cause, attraverso un idoneo piano di risanamento”. La mancata adozione di tali provvedimenti costituisce grave irregolarità ai sensi dell’articolo 2409 del codice civile.
Il documento illustra, in via esemplificativa, i principali contenuti di un Programma-tipo di valutazione del rischio di crisi aziendale e fornisce indicazioni sulle modalità di monitoraggio delle aree di rischio individuate. Esso intende valorizzare la finalità informativa di detto Programma, il quale se ben redatto consente: i) ai soci pubblici di analizzare e valutare lo stato di salute delle società partecipate e, quindi, tra l’altro, la convenienza economico-finanziaria di tale modalità di gestione del servizio rispetto ad altre alternative possibili; ii) all’organo amministrativo di assicurare la salvaguardia del patrimonio sociale, l’efficienza e l’efficacia dei processi aziendali, il rispetto di leggi e regolamenti nonché dello statuto sociale e delle procedure interne.
Il rispetto dell’obbligo di predisposizione del Programma ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del TUSP, è oggetto di interesse da parte della Corte dei conti nelle Linee guida annuali sul funzionamento integrato dei controlli interni di enti locali, Regioni e Province
autonome. In tale ambito, l’indagine della magistratura contabile attiene all’attività di verifica dell’ente pubblico socio sulle società partecipate, in relazione ad una puntuale valutazione di eventuali riflessi sulla propria situazione economica e finanziaria.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

 

Niente soccorso finanziario in caso di partecipate in liquidazione

Con la deliberazione n. 157/2020 la sezione regionale di controllo per l’Abruzzo interviene sul tema del soccorso finanziario in caso di società o enti posti in liquidazione.
Richiamato il principio generale e la finalità di quanto disposto dall’art. 14 del D.lgs 175/2016 che sancisce il “divieto del soccorso finanziario” da parte di un ente pubblico rispetto ai suoi organismi partecipati e impone l’abbandono della logica del “salvataggio a tutti i costi”, quanto al perimetro di applicazione soggettiva del citato articolo, la Corte conferma l’applicabilità della norma ai consorzi, quali realtà operative inserite a tutti gli effetti nel contesto della finanza territoriale.
Esaminando il caso di specie, la Corte sottolinea come il principio generale del divieto di soccorso finanziario, valga a maggior ragione, relativamente all’ammissibilità di interventi nei confronti di società o consorzi, posti in stato di liquidazione, considerato che restano in vita al solo fine di provvedere al soddisfacimento dei creditori sociali, previa realizzazione delle attività sociali ed alla distribuzione dell’eventuale residuo attivo tra i soci. Tenuto conto quindi della particolare fase della vita sociale che la liquidazione rappresenta, l’apporto finanziario richiesto al socio è in re ipsa destituito delle finalità proprie di duraturo riequilibrio strutturale, venendo piuttosto a tradursi sul piano sostanziale in un accollo delle passività societarie.
Eccezioni al divieto di soccorso finanziario sono previste soltanto a seguito di uno specifico iter procedurale, previa valutazione circa la concreta possibilità di recupero dell’economicità e dell’efficienza dell’organismo partecipato. In particolare, lo stesso art. 14, comma 5, T.U.S.P., consente i trasferimenti straordinari alle società in parola “a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti”, purché le misure indicate siano contemplate in un piano di risanamento, approvato che contempli il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni. Inoltre, gli interventi di sostegno finanziario in questione possono essere autorizzati al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità. Si tratta quest’ultima di una ipotesi derogatoria e residuale – come evidenzia anche la Corte.
La Sezione conclude disponendo che “un ipotetico sostegno finanziario nei confronti di un organismo partecipato, indipendentemente dalla natura giuridica dello stesso, deve essere preceduto da un puntuale e specifico piano di risanamento, che fornisca una analitica motivazione in ordine alle sottostanti ragioni oltre che di interesse sociale, di convenienza economica e sostenibilità finanziaria (cfr. Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 47/2019/PAR) di tale scelta, stante l’ampio perimetro operativo, sopra ricordato, del principio di divieto di soccorso finanziario.”

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Contributo straordinario a fondo perduto ad una società partecipata

La Corte dei conti, Sez. Veneto, con deliberazione n. 119/2020, fornisce un’utile analisi in merito alla possibilità di un ente di deliberare l’erogazione di un contributo a fondo perduto ad una società partecipata. I giudici contabili, nel richiamare preliminarmente il principio generale in materia di provvedimenti attributivi di vantaggi economici contenuto nell’art. 12 della L. 7 agosto 1990, n. 241, ricordano che, sul piano gestionale, la violazione di detto articolo è ritenuta indice di una scorretta gestione delle risorse finanziarie di un ente locale.
In merito al divieto di soccorso finanziario, sancito dall’art. 14, comma 5 del D.Lgs. n. 175/2016, la giurisprudenza contabile (Corte dei conti, sez. contr. Piemonte, 29 settembre 2011, n. 119/PAR) ha stabilito che non può essere disconosciuta, in via generale, la possibilità per gli enti locali di utilizzare lo strumento dell’indebitamento nell’ambito della propria attività amministrativa, purché esso sia finalizzato a coprire spese da cui derivi un aumento di valore del loro patrimonio immobiliare e mobiliare (cfr. SS.RR. 28 aprile 2011n. 25) e, quindi, anche per il finanziamento, nei limiti normativamente previsti, di società di cui sono azionisti e, come nella specie, a partecipazione pubblica totalitaria, nonché affidatarie in house di servizi pubblici dal quale derivi un aumento di valore delle medesime. L’operazione deve rispettare i principi di cui agli artt. 201-204, D. Lgs. 267/2000 con riferimento agli equilibri di bilancio e ai vincoli di indebitamento. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti straordinari alle società, a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti, purché le misure indicate siano contemplate in un piano di risanamento, approvato dalla Autorità di regolazione di settore ove esistente e comunicato alla Corte dei conti che contempli il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni. Il divieto di soccorso finanziario delle società partecipate in perdita è superabile, quindi, soltanto se ciò è giustificato da un piano di risanamento che garantisca l’equilibrio dei conti della partecipata.
In caso di trasferimento straordinario a fondo perduto a società partecipata (inteso come eccezionale, perché extra ordinem, dell’intervento contributivo) è possibile “derogare” al divieto di soccorso finanziario laddove l’eccezionalità del trasferimento trovi condizione legale di ammissibilità e, più specificamente, titolo giuridico nelle preliminari, specifiche cautele contemplate dalla disposizione di cui all’art. 14, comma 5, secondo periodo, ossia:
1) convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti;
2) contemplazione delle misure indicate in un piano di risanamento, approvato dalla Autorità di regolazione di settore ove esistente e comunicato alla Corte dei conti con le modalità di cui all’articolo 5, che contempli il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni.
In tal caso, l’ente pubblico è tenuto ad evidenziare ed esplicare in atti la straordinarietà dell’intervento nei termini sovra citati e a fornirne adeguata motivazione con puntuale esposizione delle ragioni fattuali e giuridiche che devono risultare logicamente differenti da quelle legittimanti la deroga espressa al divieto di soccorso finanziario, contemplate dal richiamato art. 14, comma 5, terzo periodo (gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità). Diversamente opinando verrebbe agevolmente eluso, in generale, l’intento del legislatore di razionalizzazione societaria in ambito pubblico e, in particolare, il predetto divieto.
Ulteriore aspetto dell’istanza di parere riguarda la possibilità di deliberazione unilaterale dell’intervento finanziario da parte dell’ente, senza condivisione con gli altri enti pubblici partecipanti la struttura societaria. Sul punto la Corte evidenzia che l’intervento straordinario in favore della società in mano pubblica pluripartecipata segue, per quanto in via derivata, le regole del controllo dei soci pubblici applicabili agli atti presupposti dell’intervento stesso.
E’ ragionevole, infatti, ritenere che tale principio di contribuzione in proporzione alla porzione giuridica partecipativa sia estensibile per analogia alla fattispecie degli “interventi straordinari”, di che trattasi, nel caso di società in mano pubblica pluripartecipata, salvo che nel conferimento del trasferimento straordinario ed unilaterale da parte di un socio pubblico, senza la compartecipazione degli altri, il soggetto conferente non configuri un’utilità corrispettiva -diretta od indiretta- comunque gravante sui soggetti non conferenti, escludendo in tal modo l’ipotesi dell’accollo di oneri altrui e/o dell’atto con causa mista di natura donativo/liberale.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Limiti al riconoscimento del debito fuori bilancio da disavanzo società indirettamente partecipata

Con deliberazione n. 34/2020, la Corte dei conti, Sez. Lombardia, ha fornito il proprio parere ad un quesito di un Comune, volto ad appurare la possibilità di riconoscere, ai sensi dell’art. 194 TUEL, il debito costituito da disavanzo di una società, indirettamente partecipata, affidataria del servizio di gestione dell’impianto natatorio comunale. L’istanza muove dalle previsioni del contratto di concessione del servizio di gestione della piscina comunale, il quale prevede che in caso di risultato economico negativo della gestione, l’Ente provveda, entro 60 giorni dalla comunicazione del conto consuntivo, al versamento al gestore del suddetto corrispettivo o contributo (volto ad equilibrare il disavanzo di gestione) al netto delle eventuali ritenute di legge.
La Corte, all’esito di una ricostruzione del quadro normativo di riferimento oltre che degli orientamenti maturati nell’ambito della magistratura contabile, ha ribadito che non è consentita un’indiscriminata riconoscibilità come debito fuori bilancio, tramite la procedura prevista dall’art. 194 TUEL, del disavanzo di un organismo partecipato da un ente locale, che potrà essere oggetto di riconoscimento solo in presenza degli specifici presupposti richiesti dallart. 194, comma 1, lettere b) e c) del TUEL.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION