Con deliberazione n. 15/2023/VSGO la Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna, ha approvato la relazione che raccoglie, in forma di repertorio, le pronunce della Sezione depositate negli anni 2020, 2021 e 2022 in tema di razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche ex art. 20 Tusp.
La redazione PERK SOLUTION
La Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna, con deliberazione n. 108/2022/VSGO del 22 luglio 2022, ha approvato una relazione-referto che compendia gli esiti dell’indagine realizzata dalla Sezione a titolo sperimentale sul controllo sulla qualità della spesa di cui all’art. 6, comma 3, del d.l. n. 174/2012 ,effettuata secondo le indicazioni fornite dalla citata delibera Sezione Autonomie n. 14/2021.
La relazione illustra i risultati della prima indagine esplorativa sul campo tesa a verificare le azioni a tutela della qualità della spesa nelle Amministrazioni comunali sviluppata nel territorio regionale dell’Emilia-Romagna. In particolare, essa mira a fornire gli esiti dell’analisi finalizzata al monitoraggio e razionalizzazione della spesa corrente, con particolare riguardo alle spese della funzione fondamentale di Amministrazione generale, realizzate dalle Amministrazioni comunali e volte a salvaguardarne il profilo di qualità della spesa, ai sensi di quanto previsto dall’art.6, comma 3, del dl 174/2012. Parallelamente, l’analisi ha acquisito alcuni ulteriori e primi elementi informativi, in particolare di carattere amministrativo, finanziario e contabile, indirizzati ad analizzare la qualità della spesa nei primi step procedurali verso la realizzazione del PNRR, al fine di fornire eventuali indicazioni, suggerimenti e raccomandazioni.
Dall’indagine condotta emerge che l’individuazione dei punti di debolezza attiene maggiormente all’aspetto della salute finanziaria che al profilo della qualità della spesa: l’accentuata attenzione delle Amministrazioni sugli aspetti di salute finanziaria, più che di qualità della spesa, conferma quindi che equilibrio del bilancio (art. 97 primo comma,
Cost.) e sana gestione finanziaria (art. 97, secondo comma, Cost.) non sono tra loro necessariamente sovrapponibili e richiedono un’analisi specifica svolta sulla base delle
coordinate fornite. In particolare, il potenziamento degli strumenti di analisi quantitativa, tipici del controllo di gestione, per il monitoraggio della qualità della spesa si rivela essenziale strumento di governo degli interventi gestori: in altri termini, la qualità della spesa diviene un elemento meritevole d’attenzione solo dinanzi a difficoltà rilevate negli equilibri di bilancio, di cui vengono indicate genericamente (in quasi tutti i Comuni) misure di miglioramento dell’efficienza applicate, ma di cui solo pochi forniscono evidenze empiriche quantitative.
L’utilizzo del benchmarking risulta ancora limitato, specie per l’analisi e l’applicazione delle migliori prassi; qualora utilizzato, è generalmente circoscritto alla mera individuazione del posizionamento dell’ente e non già per il miglioramento della qualità della spesa. Controllo razionalizzazione della spesa. Per conseguire la razionalizzazione della spesa, si rivela essenziale il corretto funzionamento dei controlli interni, sia in termini di monitoraggio del rispetto dei cronoprogrammi, sia in termini di costruzione di plausibili indicatori di efficienza ed economicità. Controllo razionalizzazione della spesa. La possibilità di migliorare i propri livelli di efficienza non sembra percepita dai comuni con bassa qualità della spesa e con maggiori difficoltà di efficienza: in tali condizioni non sussistono i presupposti per l’elaborazione di programmi e progettualità rivolte al miglioramento.
L’importanza finanziaria relativa dei progetti PNRR acquisiti può variare notevolmente (negli otto Comuni indagati varia da un valore minimo dell’8,7 percento rispetto alla spesa corrente annua ad un massimo del 152,8 percento): gli Enti con importanti investimenti generati dal PNRR dovrebbero essere consapevoli della necessità di attuare tutte quelle politiche di risk management volte alla mitigazione dei rischi finanziari che ne possono derivare, poiché esiti non positivi potrebbero impattare sugli equilibri finanziari complessivi. Controllo razionalizzazione della spesa. Laddove il cofinanziamento dei progetti PNRR con altre fonti sia consistente, è necessario verificare che tali risorse siano concretamente disponibili al momento dell’impegno di spesa e del relativo pagamento. In alcune Amministrazioni, in particolare quelle di maggiore dimensione o nel caso di quelle facenti parte di Unioni, la gran parte dei fondi sono trasferiti ad entità terze: in tal caso le convenzioni costituiscono l’elemento chiave della catena di raccordo fra Enti e soggetti esecutori e devono prevedere accuratamente tempi e modi di erogazione dei fondi, nonché reciproche responsabilità. Nei casi indagati, si riscontrano inoltre problemi di coerenza tra i cronoprogrammi e le operazioni di spesa, donde l’esigenza di una maggiore cura nella sincronia nella programmazione in relazione alle disponibilità di bilancio.
La redazione PERK SOLUTION
Le società consortili a partecipazione pubblica rientrano a pieno titolo nella disciplina dettata dal d.lgs. 175/2016, in ragione della loro qualificazione soggettiva. Le stesse sono assoggettate a razionalizzazione secondo i criteri e con le modalità indicate dagli artt. 20 e 24 del detto Testo Unico, senza deroghe di alcun tipo legate ai loro attuali caratteri organizzativi ed all’assenza di scopo di lucro. È quanto ha stabilito la Corte dei conti, Sez. Lazio, con deliberazione n. 27/2020.
Posto che le società aventi ad oggetto sociale lo svolgimento di attività consortili ai sensi dell’art. 2615 ter c.c., ove costituite secondo i tipi di cui ai titoli V e VI, capo I, del libro V del codice civile (società per azioni o a responsabilità limitata) rientrano per espressa previsione normativa nell’ambito di quelle consentite (art. 2, comma 1, lett. f, come modificato dal decreto correttivo – art. 4, comma 1, lett. b), D.Lgs. 16 giugno 2017, n. 100 – e art. 3, comma 1, TUSP), non vi è ragione perché le stesse siano sottratte ai principi di razionalizzazione.
La società consortile ex art. 2615 ter cc non è figura giuridica autonoma e diversa dai tipi societari disciplinati dal codice civile, trattandosi al contrario di fattispecie volta a consentire alle società commerciali di agire con obiettivi mutualistici e non lucrativi. E ciò, pur investendo direttamente la possibilità di ripartire eventuali utili derivanti da eventuale attività verso terzi ed il rapporto con i soci anche al fine di assicurare l’equilibrio del bilancio sociale con versamenti contributivi annui, non determina né giustifica deroghe pattizie alle regole fondamentali che connotano il modello legale di riferimento (così Cass.Civ. sent. n. 18113/2003, Cass. SS.UU. sent. n. 12190/2016, Cass.Civ. sent. n. 7473/2017), con sottrazione sostanziale dall’ambito delle società. Inoltre, la società consortile ha, per espresso richiamo normativo, le finalità proprie del consorzio di diritto privato di cui all’art. 2602 c.c., in quanto compatibili con gli elementi propri del contratto di società sociale, consistenti nello svolgimento di attività di impresa in comune per conseguire un vantaggio da parte dei soci, diverso dal riparto di utili ma comunque patrimonialmente valutabile.
Pertanto, rientra nella considerazione dei singoli casi concreti, di spettanza delle amministrazioni interessate, stabilire se l’attività da svolgere sia compatibile con il modello societario, anche in alternativa a organizzazioni di stampo pubblicistico reputate meno convenienti, ovvero se si annoveri nell’attività funzionale in senso stretto per la quale esistono specifiche forme pubbliche di gestione associata (come unioni di comuni e convenzioni).
