Il TAR Umbria, con sentenza n. 44 dell’8 febbraio 2021, pronunciandosi in merito al ricorso presentato da alcuni comuni contro l’Associazione Gruppo Azione Locale (GAL) per l’annullamento della deliberazione dell’assemblea dell’Associazione ne ha fornito un inquadramento giuridico, quali soggetti protagonisti dello sviluppo locale di tipo partecipativo cofinanziato dai fondi strutturali e di investimento europei. L’Analisi svolta dai giudici amministrativi fa emergere la complessità che deriva dalla particolare natura di tali soggetti: enti privati partecipati anche da enti pubblici.
“I gruppi di azione locale (GAL) costituiscono i soggetti deputati a svolgere importanti funzioni nel sistema relativo alla gestione dei fondi strutturali e di investimento europei (SIE), spettando ad essi, ai sensi dell’art. 32 del regolamento UE n. 1303/2013 del 17.12.2013, la gestione dello strumento denominato “Sviluppo locale di tipo partecipativo” (SLTP).
Lo stesso art. 32, par. 2, lett. b), del regolamento UE n. 1303/2013 stabilisce che i gruppi di azione locale siano «composti da rappresentanti degli interessi socio-economici locali sia pubblici che privati, nei quali, a livello decisionale, né le autorità pubbliche, quali definite conformemente alle norme nazionali, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto».
L’art. 34, par. 2, del regolamento dispone, poi, che «[l]’autorità o le autorità di gestione responsabili provvedono affinché i gruppi di azione locale scelgano al loro interno un partner capofila per le questioni amministrative e finanziarie, oppure si riuniscano in una struttura comune legalmente costituita».
La definizione della forma giuridica dei GAL è lasciata alle autorità di gestione responsabili dei programmi che finanziano le strategie locali, pur nel rispetto di alcune indicazioni di fondo rinvenibili nel regolamento europeo. In particolare, è prevista la necessaria rappresentazione organica nel GAL, accanto agli interessi privati, degli interessi pubblici (tramite la partecipazione degli enti locali dell’ambito territoriale, delle camere di commercio, degli enti parco etc.). Il peso della presenza della componente pubblica è però significativamente attenuato dalla disposizione dell’art. 32, par. 2, lett. a), del regolamento UE, che stabilisce che nell’organo decisionale dei GAL né le autorità pubbliche, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto: dunque, la componente pubblica nell’organo decisionale sarà sempre minoritaria. Inoltre, l’art. 34, par. 3, lett. b), del regolamento prevede, per la selezione degli interventi che attuano la strategia, che «almeno il 50% dei voti espressi nelle decisioni di selezione provenga da partner che sono autorità non pubbliche». Dunque, laddove riuniti in una “struttura comune legalmente costituita”, i GAL assumono la configurazione di soggetto collettivo di diritto privato a partecipazione pubblica necessaria e minoritaria.
Per stabilire la disciplina concretamente applicabile all’attività dei GAL occorre muovere dalla natura degli atti concretamente assunti, secondo la prospettiva della nozione funzionale e dinamica dell’ente pubblico fatta propria anche dalla giurisprudenza amministrativa, che ha osservato che «quando un ente viene dalla legge sottoposto a regole di diritto pubblico, quell’ente, limitatamente allo svolgimento di quell’attività procedimentalizzata, diviene, di regola, “ente pubblico” a prescindere dalla sua veste formale. Deve essere ribadito che lo diviene non in maniera statica ed immutevole, ma dinamica e mutevole, perché dismette quella veste quando svolge altre attività non procedimentalizzate» (Cons. Stato, sez. VI, 11 luglio 2016, n. 3043).
Il caso dei gruppi di azione locale si inquadra nell’approccio da ultimo ricordato, giacché non tutte le manifestazioni della loro attività appaiono essere sottoposte alle regole del diritto pubblico.
Così, in via esemplificativa, avendo riguardo alle regole ed ai principi che il GAL si trova, di volta in volta, a dover applicare:
a) per quanto concerne i procedimenti istruttori finalizzati all’approvazione delle graduatorie per l’erogazione dei finanziamenti sui fondi SIE, la giurisprudenza ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa, sul presupposto che, in materia, i GAL sono tenuti al rispetto dei principi che riguardano l’attività amministrativa ai sensi dell’art. 1, c. 1-ter, della legge n. 241/1990): infatti, «gli atti con i quali i gruppi di Azione Locale (cosiddetti Gal), incaricati di gestire sovvenzioni pubbliche da concedere ai destinatari finali del finanziamento, procedono, attraverso un procedimento di evidenza pubblica, all’individuazione delle proposte progettuali più vantaggiose, costituiscono esercizio di funzioni oggettivamente pubblicistiche, per cui sono soggetti alla giurisdizione del g.a.» (TAR Sardegna, sez. I, 15 luglio 2016, n. 616);
b) per quello che riguarda l’applicazione delle norme sulle procedure di scelta delle controparti contrattuali ai fini dell’acquisizione di beni e servizi e la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, devono ritenersi sussistenti i requisiti dell’organismo di diritto pubblico di cui all’art. 3, c. 1, lett. d), del d.lgs. n. 50/2016, trattandosi di enti: 1) istituiti per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale (consistenti nei compiti correlati alla gestione delle strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo di cui agli artt. 32 e ss. del regolamento UE n. 1303/2013); 2) dotati di personalità giuridica (laddove organizzati, ai sensi dell’art. 34, par. 2, del regolamento UE, in una “struttura comune legalmente costituita”); 3) finanziati in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico (tramite il sostegno finanziario dei fondi SIE ai sensi dell’art. 35 del regolamento UE n. 1303/2013).
c) ai GAL, se costituiti in forma societaria, è applicabile anche la normativa di cui al d.lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), tanto che lo stesso legislatore si premura di fare «salva la possibilità di costituire società o enti in attuazione dell’articolo 34 del regolamento (CE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e dell’articolo 61 del regolamento (CE) n. 508 del 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio 15 maggio 2014» per escludere gli stessi enti dall’ambito di applicazione del divieto di costituzione di società ovvero di acquisto e mantenimento di partecipazioni, anche di minoranze, in società non strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente costituente o partecipante;
d) l’applicabilità del d.lgs. n. 175/2016 assume rilievo ai fini del reclutamento del personale ai sensi dell’art. 19 del Testo unico;
e) deve poi ritenersi che i GAL, «limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario», sono qualificabili come pubblica amministrazione ai fini dell’applicazione della normativa in materia di accesso di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990;
f) infine, alle condizioni di cui all’art. 2-bis, c. 3, del d.lgs. n. 33/2013, e limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, ai GAL sarà applicabile la disciplina in materia di accesso civico e di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni di cui al medesimo decreto.
Tenuto conto della nozione “funzionale” dell’ente pubblico sopra ricordata, non possono invece ritenersi soggetti alla disciplina pubblicistica gli atti nei quali si esplica la “vita interna” dell’organismo collettivo (associativo o societario)”.