Corte dei conti: Costituzione del fondo per il salario accessorio e mancata sottoscrizione del contratto decentrato integrativo

La Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna, con deliberazione n. 42/2023, nell’ambito dell’esame della documentazione relativa al bilancio preventivo per il triennio 2022-2024 e al rendiconto per l’esercizio 2021 di un Comune ha rilevato, altresì, la mancata certificazione dell’organo di revisione del fondo per le risorse decentrate, nonché la mancata sottoscrizione, entro il 31 dicembre 2021, dell’accordo decentrato integrativo del personale dipendente. Sul punto l’ente dichiarava di aver accantonato nel risultato di amministrazione le somme concernenti l’accordo decentrato integrativo non approvato entro l’esercizio finanziario ma, da un’analisi dei documenti contabili, tali quote non sono confluite nella parte vincolata del risultato di amministrazione bensì imputate a fondo pluriennale vincolato di parte corrente.

La Sezione ha ricordato l’esatta sequenza procedimentale, già evidenziata nella precedente delibera 102/2022/PRSE, funzionale alla corresponsione del trattamento accessorio e costituita in primo luogo dall’individuazione in bilancio delle risorse, in seconda battuta dalla costituzione del fondo con cui è impresso alle risorse un vincolo di destinazione, da ultimo dalla fissazione dei criteri di ripartizione delle risorse mediante la contrattazione decentrata, necessaria ai fini di impegno e pagamento. Pertanto, la sottoscrizione del contratto decentrato rappresenta il presupposto per l’erogazione dei trattamenti economici accessori, costituendo il titolo giuridico legittimante il pagamento.

La gestione delle risorse destinate alla contrattazione decentrata si articola in tre fasi obbligatorie e sequenziali:
a) individuazione nel bilancio delle risorse;
b) costituzione del Fondo necessaria al fine dell’apposizione di un vincolo di destinazione;
c) ripartizione delle risorse mediante la contrattazione decentrata, necessaria ai fini di impegno e pagamento. Pertanto, la sottoscrizione del contratto decentrato rappresenta il presupposto per l’erogazione dei trattamenti economici accessori, costituendo il titolo giuridico legittimante il pagamento.

Il trattamento accessorio dei dipendenti confluisce nel FPV di spesa solo se è stato sottoscritto il contratto collettivo decentrato integrativo entro l’anno di riferimento (31 dicembre), in caso contrario le correlate economie di spesa confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione che, dopo l’approvazione del rendiconto, può essere applicata, mediante apposita variazione di bilancio, nell’annualità successiva ai fini della remunerazione del trattamento accessorio dei dipendenti.

Qualora alla fine dell’esercizio, la sottoscrizione del contratto non sia ancora intervenuta, nelle more della stessa, sulla base della formale delibera di costituzione del fondo e vista la certificazione dei revisori, le risorse destinate al finanziamento del fondo risultano definitivamente vincolate e, non potendo l’ente assumere l’impegno, le correlate economie di spesa confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione.

 

La redazione PERK SOLUTION

Fondo pluriennale vincolato (FPV), Il ruolo strategico del cronoprogramma della spesa di investimento

La Corte dei conti, Sez. Emilia-Romagna, con deliberazione n. 14/2023/PRSE, nell’ambito delle attività di controllo sulla documentazione relativa al bilancio preventivo per il triennio 2021/2023 ed al rendiconto per l’esercizio 2020, ha rilevato l’imputazione delle spese coperte da FPV ad un solo esercizio, invece che su più annualità.

A tal riguardo, la Sezione sottolinea l’importanza di una scrupolosa programmazione della spesa di investimento, in coerenza con i relativi cronoprogrammi, che devono essere costantemente aggiornati, e del corretto impiego del FPV, strumento essenziale al fine di avvicinare il momento dell’acquisizione delle risorse a quello del loro impiego secondo il principio della competenza finanziaria potenziata. Puntuali indicazioni in tal senso sono contenute nel par. 3 delle Linee di indirizzo della delibera della Sezione delle Autonomie n. 2/2021/INPR, ove viene esaltato il ruolo fondamentale della fase di programmazione e progettazione degli investimenti pubblici, e viene ribadito, richiamando i precedenti della Sezione, il ruolo strategico del cronoprogramma che implica l’individuazione delle risorse finanziarie, la scomposizione del lavoro in fasi e la determinazione dei
tempi di realizzazione di ciascuna fase.

La Sezione Autonomie richiama pertanto gli enti locali a programmare la spesa di investimento in coerenza con i cronoprogrammi ed a impiegare correttamente il FPV che deve sempre costituire uno strumento di misurazione della diacronia tra acquisizione di risorse e relativo impiego. La componente temporale costituisce l’elemento determinante per l’efficacia del ciclo programmatico e trova uno strumento di monitoraggio nell’istituto del Fondo pluriennale vincolato il quale, a seguito della modifica dei principi contabili operata con il d.m. 1 marzo 2019, viene costituito sull’intero quadro economico all’atto dell’avvio della fase di progettazione del livello minimo, sulla base della mera prenotazione della spesa, ma con l’obbligo di attivare gli strumenti di controllo sul rispetto dei tempi di progettazione al fine di poter confermare nel rendiconto dell’esercizio successivo le risorse nel FPV evitando di far confluire le somme in economia, con l’obbligo di iniziare nuovamente il ciclo.

È opportuno, quindi, che gli enti rivedano l’organizzazione, soprattutto il canale di comunicazione tra uffici tecnici e ragioneria, impostando la programmazione in coerenza con cronoprogrammi dettagliati e attendibili – anche con riferimento agli importi di spesa previsti, evitando di portare sistematicamente delle quote rilevanti in economia – in funzione dei quali impostare le previsioni di bilancio. Essendo il FPV astretto a una funzione essenzialmente programmatoria, diviene evidente che le eventuali patologie si riverberano in termini di necessaria verifica tra quanto delineato negli atti fondamentali dell’ente e, in particolare, nel programma amministrativo di mandato e quanto effettivamente realizzato, segnatamente per ciò che concerne il controllo strategico e in termini di controllo sulla gestione.

 

La redazione PERK SOLUTION

FPV, vietata la reimputazione ad un solo esercizio in assenza di cronoprogramma

Come noto, il Fondo pluriennale vincolato è un saldo finanziario che garantisce la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, che nasce dall’esigenze di applicare il principio della competenza finanziaria e rendere evidente la distanza temporale che intercorre tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego delle risorse. Il fondo evidenzia, quindi, con trasparenza e attendibilità il procedimento di impiego delle risorse acquisite dall’ente che richiedono un periodo di tempo ultrannuale per il loro effettivo impiego ed utilizzo per le finalità programmate.

La magistratura contabile, nell’ambito dell’esame dei documenti contabili degli enti, ha affrontato più volte la questione sul corretto utilizzo del Fondo pluriennale vincolato, e in particolare le ragioni dell’imputazione delle spese coperte da FPV ad un solo esercizio, invece che su più annualità. L’articolo 183, comma 3, del T.U.E.L. stabilisce che possono essere finanziate con il FPV tutte le spese degli esercizi successivi relative ad investimenti per lavori pubblici a condizione che la gara sia stata formalmente indetta, con aggiudicazione definitiva entro l’esercizio successivo. In difetto, fatte salve alcune eccezioni di legge, l’entrata accertata confluisce nel risultato di amministrazione, sottraendosi al finanziamento del quadro economico di spesa programmato. Il ciclo tecnico di ciascun intervento per la spesa di investimenti, dalla programmazione al collaudo dell’opera, e parallelamente il ciclo finanziario, esige la predisposizione di un adeguato cronoprogramma, anche al fine di individuare le criticità e i tempi di attraversamento delle varie fasi del ciclo, a partire da quella di progettazione la cui qualità rappresenta il presupposto per garantire l’esecuzione dell’opera senza rallentamenti e, soprattutto, senza aumento di costi diretti e indiretti.

Sul punto, la Corte dei conti ha richiamato gli enti locali a programmare la spesa di investimento in coerenza con i cronoprogrammi e a impiegare correttamente il FPV che deve sempre costituire uno strumento di misurazione della diacronia tra acquisizione di risorse e relativo impiego. Il cronoprogramma assume un ruolo strategico che implica l’individuazione delle risorse finanziarie, la scomposizione del lavoro in fasi, e la determinazione dei tempi di realizzazione di ciascuna fase. Pur con i complessi tecnicismi che caratterizzano il fondo pluriennale vincolato, le regole contabili contengono strumenti in grado di accompagnare l’intero ciclo dell’investimento (progettazione, procedura di affidamento, contrattualizzazione, esecuzione, collaudo), monitorando il rispetto del cronoprogramma e fornendo indicazioni utili in chiave di controllo strategico e sulla performance nonché per l’attivazione di misure correttive.

L’imputazione delle spese di investimento in un unico esercizio vanifica, nella sostanza, lo strumento contabile del FPV, funzionale a dare contezza tanto all’Esecutivo quanto al Consiglio nonché agli stessi cittadini dei tempi di realizzazione dell’opera attesa. Infatti, la rappresentazione delle risorse di investimento in un unico anno non risponde alla ratio dell’istituto armonizzato, limitandosi a riproporre la classica modalità contabile di
riconduzione in bilancio degli stanziamenti con (eventuale) riporto, a seconda dei casi, a residuo proprio o a residuo di stanziamento, delle risorse, rispettivamente, non pagate o non ancora impegnate nonché dei pagamenti effettuati.

Pertanto, in considerazione dell’alta improbabilità della realizzazione dell’opera pubblica in un unico esercizio, è necessario che l’Ente riveda l’organizzazione, soprattutto le modalità di comunicazione tra uffici tecnici e ragioneria, impostando la programmazione in coerenza con cronoprogrammi dettagliati in funzione dei quali costruire le previsioni di bilancio e implementando gli strumenti di controllo interno. Ai fini di una completa rappresentazione del FPV, l’Ente è chiamato ad esplicitare le fonti in entrata destinate a finanziare (nella specie) le spese di investimento indicate nel cronoprogramma, e cioè se si tratti a) di prestiti; b) di contributi a rendicontazione assegnati da un ente sovraordinato; c) di utilizzo di nuove entrate; d) di utilizzo di avanzo libero (Corte conti, Sez. contr. Veneto n. 18/2019).

Oltre a dare dimostrazione delle fonti di finanziamento delle opere programmate nel prospetto del FPV, attraverso una corretta esposizione del Fondo, occorre monitorare anche gli andamenti più strettamente gestionali correlati alla realizzazione delle opere oltreché, sotto i profili giuridico/contabili, le scadenze delle diverse obbligazioni esigibili nel triennio. Diversamente, in violazione dei principi applicati dell’armonizzazione contabile di cui al d.lgs. n. 118/2011, verrebbero surrettiziamente rese indisponibili risorse non ancora impegnate o impegnabili, potenzialmente destinabili a finalità alternative, con elusione dei principi di trasparenza e attendibilità e con possibile pregiudizio della piena conoscibilità da parte del Consiglio delle dinamiche finanziarie e gestionali delle spese di investimento. L’efficacia della contabilità armonizzata presuppone, oltre una corretta rappresentazione dei residui, attivi e passivi, anche un puntuale e veritiera stima del FPV, che incide sulla quantificazione e sulla rappresentazione del risultato di amministrazione.

 

La redazione PERK SOLUTION