Capacità assunzionali, escluse dal limite le spese finanziate con finanziamenti di terzi

La Corte dei conti, Sez. Liguria, con deliberazione n. 91/2020, in riscontro al parere richiesto dal Comune di Genova, ritiene che possano essere esclusi, ai fini della corretta determinazione delle capacità assunzionali di personale a tempo indeterminato, disciplinate dall’art. 33, comma 2, del d.l. n. 34 del 2019, come specificate dal DM 17 marzo 2020, le spese impegnate per il reclutamento di personale a tempo determinato a valere sui finanziamenti, finalizzati e temporalmente limitati, attribuiti dallo Stato ai sensi dell’art. 2 del d.l. n. 109 del 2018, convertito dalla legge n. 162 del 2019. Il tenore letterale della disposizione in parola appare coerente con i recenti approdi della giurisprudenza contabile, in base ai quali risulta possibile, ai fini dell’osservanza dei limiti posti alla spesa complessiva per il personale, non conteggiare le spese coperte da specifico finanziamento finalizzato proveniente da altro ente pubblico (e, ove la norma sia costruita in termini di rapporto, la corrispondente entrata), purché vi sia assenza di ulteriori oneri a carico del bilancio dell’ente locale (principio di neutralità finanziaria) e correlazione fra l’ammontare del finanziamento ricevuto e le assunzioni effettuate (anche sotto il profilo temporale).
Si tratta di approdi interpretativi che valorizzano, nel presupposto dell’assenza di oneri per l’ente territoriale, l’esigenza di garantire adeguata flessibilità operativa alle amministrazioni pubbliche, l’erogazione delle cui attività istituzionali, prescritte dalla legge (statale o regionale), possono mutare nel tempo, richiedendo un temporaneo necessario incremento di spesa, specificatamente finanziato da una corrispondente entrata finalizzata. In caso contrario, si limiterebbe la possibilità, per lo Stato o per le regioni, come a qualsiasi altro ente pubblico, di delegare, avvalersi o, comunque, di utilizzare l’articolazione organizzativa di altra amministrazione, nei casi in cui la legge lo preveda, imponendo un’antieconomica duplicazione di strutture (e relativo personale) e un irrigidimento nella taratura delle dotazioni organiche (in distonia con l’esigenza di temporaneità e flessibilità, nonché di coerenza alle missioni istituzionali pro tempore attribuite dalla legge, alla base dell’art. 6 del d.lgs. n. 165 del 2011, come novellato dall’art. 4 del d.lgs. n. 75 del 2017).

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION

Nuove regole assunzionali e limiti alle spese di personale

La Corte dei conti, Sez. Lombardia, con la deliberazione n. 125/2020, in risposta ad una richiesta articolata di parere in materia di spesa di personale, chiarisce che le disposizioni di cui all’art. 33, comma 2 del D.L. 34/2019 e s.m.i. e al decreto interministeriale (Funzione Pubblica, Economia e Finanze e Interno) del 17 marzo 2019, nell’introdurre una diversa modalità di calcolo dello spazio assunzionale, non determinano per l’ente nessun obbligo di doppia contabilità della capacità assunzionale (rispetto al limite del comma 557 dell’art. 1 della legge 296/2006).
Inoltre, a fronte della problematica prospettata dal comune istante rispetto alla modalità di contabilizzazione della spesa del personale in convenzione da parte dei comuni aderenti (secondo l’ente su codici di spesa diversi da quelli indicati nella Circolare esplicativa sul DM attuativo), la Corte richiama i principi generali del bilancio e, nel caso di specie, il principio n.18 (prevalenza della sostanza sulla forma) e precisa che “spetta all’ente motivare adeguatamente l’inclusione (o l’esclusione) di voci che, per loro natura, presentino eventuali ambiguità, da sciogliere sulla base del richiamato principio contabile. “
Lo stesso criterio – secondo la Corte – vale anche per rispondere al successivo quesito posto dall’ente circa i legittimi correttivi da utilizzare per le voci di cui “il sistema previgente” stabiliva lo stralcio – a titolo esemplificativo, compensi ISTAT, straordinari elettorali, diritti di rogito, incentivi codice contratti, incentivi recupero evasione tributaria, rimborsi incarichi in altri enti. La Corte, nel dare atto che tali voci vanno armonizzate con il nuovo sistema di calcolo, rimette sempre alla responsabilità dell’Ente stabilire e motivare eventuali correttivi rispetto alla prassi precedente la riforma.

 

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Nota ANCI su decreto e circolare attuativa sulle capacità assunzionali dei Comuni

L’ANCI ha pubblicato una nota di approfondimento al decreto interministeriale (17 marzo 2020) e circolare (13 maggio 2020) sulle capacità di assunzione dei Comuni.
A decorrere dal 20 aprile 2020, i Comuni possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato, nel limite di una spesa complessiva non superiore ad un valore soglia definito come percentuale, differenziata per fascia demografica, della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità assestato in bilancio di previsione.

 

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La sostituzione del personale cessato soggiace alle nuove regole assunzionali

La Corte dei conti, Sez. Lombardia, deliberazione n. 93 del 30.07.2020 chiarisce ulteriori dubbi interpretativi circa la capacità assunzionale degli enti a fronte del nuovo quadro normativo per effetto dell’art. 33, comma 2 del DL 34/2019 e smi e della normativa di attuazione contenuta nel decreto interministeriale del 17.03.2019. La Sezione ricorda come il fulcro centrale sia dato da una nuova e diversa regola assunzionale rispetto al passato, basata sulla “sostenibilità finanziaria” della spesa, ossia sulla sostenibilità del rapporto tra spese di personale ed entrate correnti. E, difatti, la facoltà assunzionale dell’ente viene calcolata sulla base di un valore di soglia, definito come percentuale, differenziata per fascia demografica, della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati dall’ente, calcolate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE). A tal fine, i giudici non possono che ribadire il principio per cui, per le assunzioni da effettuare dall’entrata in vigore della nuova normativa, i nuovi spazi assunzionali sono legati alla regola della sostenibilità finanziaria della spesa misurata attraverso i valori soglia per come definiti nella nuova disciplina normativa, per effetto dell’art. 33, comma 2 del DL 34/2019 e smi e dalla normativa di attuazione contenute nel decreto del 17.03.2019. Ne deriva che, per le procedure effettuate dal 20 aprile 2020, i comuni non possono procedere alla sostituzione del personale cessato nell’anno (per dimissioni volontarie, pensionamento o mobilità), a prescindere dai valori soglia e dalle percentuali assunzionali. Inoltre, la Sezione ha chiarito che nell’ambito delle entrate correnti rilevanti per la definizione dei limiti assunzionali, sono inclusi i contributi di parte corrente percepiti dai comuni ai sensi della legge 8 novembre 2000, n. 328 (legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali)”. Ai fini della determinazione dei valori soglia rilevanti per le procedure assunzionali dei comuni, il comma 2 dell’articolo 33 del decreto-legge n. 34 del 2019, nel fare riferimento “alla media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione”, non opera alcuna distinzione con riferimento alla tipologia di entrate correnti; pertanto non vi è ragione per escludere, dalle entrate correnti rilevanti per la definizione dei limiti assunzionali, i contributi di parte corrente percepiti dai comuni ai sensi della legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

 

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Incremento del trattamento economico accessorio delle posizioni organizzative

La Corte dei conti, Sez. Veneto, con deliberazione n. 104/2020 – nel rispondere ad una richiesta di parere in merito alla possibilità di riconoscere, anche nell’anno 2020, l’incremento previsto dall’art. 11-bis, comma 2, del D.L. n. 135/2018, convertito in Legge n. 12/2019, nonché di utilizzare anche gli spazi del decreto ministeriale del 17/03/2020 disciplinante le nuove regole assunzionali, con possibile deroga ai limiti di spesa vigenti – ha precisato che le norme introdotte dal c.d. “Decreto crescita” (D.L. n. 34/2019), in particolare con l’art. 33, le successive disposizioni attuative contenute nel D.M. di attuazione del 17 marzo 2020 e quelle contenute nella circolare interministeriale dell’ 08 giugno 2020 – non determinano l’impossibilità, per i comuni privi di posizioni dirigenziali, di rinunciare a parte degli spazi assunzionali ai fini dell’incremento del trattamento accessorio delle posizioni organizzative, ove ne ricorrano tutte le condizioni previste dall’art. 11-bis, comma 2, del D.L. c.d. “Semplificazioni” del 2018. La suddetta disposizione consente, ai comuni privi di dirigenza, una deroga all’art. 23, comma 2, del D.Lgs. n. 75/2017, stabilendo che il principio dell’invarianza della spesa non si applica alle indennità dei soggetti titolari di posizioni organizzative di cui agli artt. 13 e ss. del CCNL relativo al comparto “Funzioni Locali”, limitatamente alla differenza tra gli importi già attribuiti alla data di entrata in vigore del contratto (21 maggio 2018) e l’eventuale maggior valore attribuito successivamente alle posizioni già esistenti, ai sensi dell’art. 15 del CCNL. In merito alla facoltà di incremento della capacità assunzionale, la Sezione ritiene, in un’ottica prudenziale, che anche nel caso in cui l’ente locale rispetti i vincoli di spesa ed abbia a disposizione capacità per assunzioni di personale potrà esercitare la sua facoltà, ma utilizzando la massima cautela. Ciò, in considerazione del fatto che l’andamento complessivo della gestione di bilancio potrebbe mostrare segni di squilibri anche non temporanei causati da situazioni contingenti, strutturate o straordinarie, anche negli esercizi immediatamente successivi, ragion per cui la valutazione dell’amministrazione dovrà essere attentamente ponderata. Pertanto, nel caso in cui l’ente abbia provveduto alla graduazione di ciascuna posizione organizzativa al momento dell’entrata in vigore del CCNL del 21 maggio 2018, stabilendo, nel rispetto dell’articolo 15, commi 2 e 3, del citato contratto, un’ indennità (di posizione e di risultato) superiore a quella corrisposta, poi risultata non attribuibile in relazione al fatto di non avere risorse in termini di capacità assunzionali utilizzabili, ben potrà operare tale adeguamento. Infatti l’ente, che in applicazione della nuova normativa sulle assunzioni, abbia acquisito capacità assunzionale in quanto ricompreso in una fascia che consenta di elevare la propria spesa del personale – c.d. enti virtuosi o, addirittura, intermedi, potendo questi ultimi effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato a condizione di non superare il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti dell’esercizio precedente – potrà ben rinunciare a parte di detta capacità per adeguare le retribuzioni di risultato e posizione avvalendosi dell’art. 11-bis, comma 2, del più volte citato. D.L. 135/2018 convertito con la Legge n. 12/2019.

 

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Assunzioni di personale: il fondo crediti di dubbia esigibilità è quello assestato

Nel calcolo del FCDE, per le finalità di cui all’art. 33, comma 2, del DL n.34/2019, si deve fare riferimento al Fondo stesso così come determinato in sede di assestamento del bilancio, che potrebbe essere migliorativo o peggiorativo rispetto a quello calcolato nell’originario bilancio di previsione, ma sicuramente più attendibile rispetto al primo. È quanto stabilito dalla Corte dei conti, Sez. Campania, con deliberazione n. 111/2020.
I giudici contabili, dopo una ricostruzione del quadro normativo in materia di assunzioni di personale – art. 33, comma 24 , del D.L. n. 34/2019, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 58/2019, poi modificato dall’art. 17, comma 1-ter, D.L. n. 162/2019, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 8/2020 – ricordano che in tema di previsioni di bilancio (del quale il FCDE è una delle componenti) sia la normativa primaria che i principi contabili tengono ben presente la possibilità di uno scostamento tra previsioni di entrata e circostanze sopravvenute, che possono influire sul suo ammontare, in sede di attuazione delle previsioni. Sia la normativa dettata per la formazione del bilancio dello Stato (art. 33 della legge nr. 196 del 2009), che quella per gli Enti locali (art. 175, comma 8 TUEL), prevedono la possibilità di un “assestamento” del bilancio, ovvero della verifica in concreto delle previsioni effettuate a inizio anno. In particolare, l’art. 175, comma 8, TUEL stabilisce che, con la variazione di assestamento generale, deliberata dall’organo consiliare dell’ente entro il 31 luglio di ciascun anno, si attua la verifica generale di tutte le voci di entrata e di uscita, compreso il fondo di riserva ed il fondo di cassa, al fine di assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio. In linea con tale previsione, l’allegato 4.2 del D. Lgs 118/2011, al punto 3.3 stabilisce quanto segue: al fine di adeguare l’importo del fondo crediti di dubbia esigibilità si procede: a) in sede di assestamento, alla variazione dello stanziamento di bilancio riguardante l’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità. Pertanto, secondo la Sezione, per la definizione delle capacità assunzionali gli enti locali devono calcolare il rapporto percentuale fra spesa di personale ed entrate correnti tenendo conto che il fondo crediti di dubbia esigibilità (Fcde) è quello determinato in sede di assestamento del bilancio. Ciò stante, è evidente che – ai predetti fini – si potrà fare riferimento al FCDE del bilancio di previsione soltanto quando le appostazioni del bilancio stesso siano talmente aderenti al successivo sviluppo gestorio da non richiedere alcun assestamento.

 

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Corte dei conti, alle assunzioni programmate dopo il 20 aprile 2020 si applica la nuova disciplina

In tema di applicazione della nuova disciplina prevista dall’art. 33, comma 2, del D.L. 30 aprile 2019 n. 34 e smi, la Corte dei conti, Sez. Lombardia, con deliberazione n. 74/2020, ha ritenuto che, per effetto dell’emanazione del DPCM in data 17 marzo 2020, alle assunzioni programmate dopo il 20 aprile 2020 si applica la nuova disciplina. L’eventuale adozione di un piano triennale di fabbisogno del personale in data anteriore al decreto non rileva ai fini della individuazione della normativa applicabile alla procedura assunzionale. Il piano triennale del fabbisogno del personale, previsto dall’art. 6 del D. Lgs. 165/2001, rappresenta, nell’ambito del concetto della programmazione, uno strumento diretto a rilevare le esigenze dell’amministrazione, si sviluppa in prospettiva triennale ed è adottato annualmente in relazione alle mutate esigenze. Si tratta, cioè, di uno strumento programmatorio che precede l’attività assunzionale dell’Ente e ne costituisce, nel rispetto dei vincoli finanziari, un indispensabile presupposto. Esso, tuttavia, essendo preliminare e distinto dalla procedura assunzionale, non può segnare con la sua adozione la data per l’individuazione della normativa da applicare a detta procedura, e segnatamente ai criteri di determinazione della relativa spesa, sottoposta, invece, sulla base del principio tempus regit actum, alla normativa vigente al momento delle procedure di reclutamento. Più chiaramente, alle procedure assunzionali successive alla data del 20 aprile 2020, in assenza di una disciplina transitoria dettata dal legislatore, va applicata la nuova normativa di cui all’art. 33, comma2, del D.L. n. 34/2019, indipendentemente dalla precedente adozione del piano di fabbisogno, che si configura come strumento flessibile allo jus superveniens in materia di spesa del personale. Al riguardo, la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 25/SEZAUT/2014/QMIG ha avuto modo di affermare che “è da … escludere la possibilità di considerare virtualmente esistente una spesa di personale solamente programmata, ma non effettuata (cd. “effetto prenotativo” della spesa)”. Sulla irrilevanza degli atti di programmazione ai fini della risoluzione di questioni di diritto intertemporale, cfr. Sezione Controllo Toscana n. 105/2010/PAR; Sezione Controllo Abruzzo n. 24/2018/PAR.
In merito alla mobilità, il collegio ha osservato che l’art. 1, comma 47, della legge 30 dicembre 2004 n. 311, ha consentito di assumere per mobilità da altri enti soggetti a limiti di spesa senza accrescere la spesa complessiva. Per effetto di tale norma, la mobilità in entrata può coprire la mobilità in uscita e le mobilità in uscita non vengono considerate come cessazioni dal servizio utili per liberare risorse da destinare a nuove assunzioni. L’obiettivo è stato quello di garantire la possibilità che risorse umane, già esistenti nella pubblica amministrazione, potessero essere redistribuite in un’ottica di migliore efficienza ed economicità. Dal punto di vista finanziario, l’operazione si considera neutra, trattandosi di dipendenti che già gravano sui saldi di finanza pubblica. Nella stessa direzione è l’art. 14, comma 7, del D.L. 6 luglio 2012 n. 95 secondo cui “Le cessazioni dal servizio per processi di mobilità, nonché quelle disposte a seguito dell’applicazione della disposizione di cui all’articolo 2, comma 11, lettera a), limitatamente al periodo di tempo necessario al raggiungimento dei requisiti previsti dall’articolo 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over.”
Nel sistema delineato dall’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34/2019, tuttavia, la c.d. neutralità della mobilità non appare utilmente richiamabile ai fini della determinazione dei nuovi spazi assunzionali, essendo questi fondamentalmente legati alla sostenibilità finanziaria della spesa del personale, misurata attraverso i valori soglia, differenziati per fascia demografica, del rapporto tra spesa complessiva per tutto il personale (senza alcuna distinzione tra le diverse modalità di assunzione, concorso o mobilità), al lordo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione, e la media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione.

 

Autore: La redazione PERK SOLUTION