Autonomia differenziata, il Consiglio dei ministri approva il disegno di legge

Il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie Roberto Calderoli, ha approvato, nella seduta del 2 febbraio 2023, il disegno di legge che reca disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Il testo provvede alla definizione dei “principi generali per l’attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” e delle “relative modalità procedurali di approvazione delle intese fra lo Stato e una Regione”.

Di seguito il comunicato stampa del Governo:

– Il procedimento di approvazione delle intese tra Stato e regioni e la loro durata

In merito al procedimento di approvazione delle “intese”, si stabilisce che la richiesta deve essere deliberata dalla regione interessata e trasmessa al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Quest’ultimo, acquisita la valutazione dei Ministri competenti per materia e del Ministro dell’economia e delle finanze entro i successivi trenta giorni, avvia il negoziato con la Regione interessata. Lo schema d’intesa preliminare tra Stato e regione, corredato di una relazione tecnica, è approvato dal Consiglio dei ministri e trasmesso alla Conferenza unificata per un parere da rendere entro trenta giorni. Trascorso tale termine viene comunque trasmesso alle Camere per l’esame da parte dei competenti organi parlamentari, che si esprimono con atti di indirizzo, secondo i rispettivi regolamenti, entro sessanta giorni. Il Presidente del Consiglio o il Ministro predispongono lo schema di intesa definitivo, ove necessario al termine di un ulteriore negoziato. Lo schema è trasmesso alla regione interessata per l’approvazione. Entro trenta giorni dalla comunicazione dell’approvazione da parte della Regione, lo schema d’intesa definitivo, corredato di una relazione tecnica, è deliberato dal Consiglio dei ministri insieme a un disegno di legge di approvazione da presentare alle Camere. L’intesa è immediatamente sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente della Giunta regionale. Ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, per l’approvazione definitiva del disegno di legge, a cui l’intesa è allegata, è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
Nelle intese sarà specificata anche la durata delle stesse, che comunque non potrà superare i dieci anni. L’intesa può essere modificata su iniziativa dello Stato o della regione e può prevedere i casi e le modalità con cui lo Stato o la regione possono chiederne la cessazione, da deliberare con legge a maggioranza assoluta delle Camere. Alla scadenza del termine, l’intesa si intende rinnovata per un uguale periodo, salvo diversa volontà dello Stato o della regione, manifestata almeno un anno prima della scadenza.

– Le materie e gli ambiti in cui si possono siglare le intese tra Stato e regioni

Le materie sulle quali potranno essere raggiunte le intese tra lo Stato e le regioni a statuto ordinario per l’attribuzione, alle regioni stesse, di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia sono elencate all’articolo 117 della Costituzione. Si tratta prevalentemente delle materie relative alla legislazione concorrente.

– I livelli essenziali delle prestazioni

Il provvedimento stabilisce che l’attribuzione di nuove funzioni relative ai “diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” è consentita subordinatamente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) da parte della Cabina di regia istituita dalla legge di bilancio 2023. Il finanziamento dei LEP sulla base dei relativi costi e fabbisogni standard sarà attuato nel rispetto degli equilibri di bilancio e dell’articolo 17 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196). Qualora dalla determinazione dei LEP derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si potrà procedere al trasferimento delle funzioni solo successivamente ai provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie coerenti con gli obiettivi programmati di finanza pubblica. Qualora, successivamente alla data di entrata in vigore della legge di approvazione dell’intesa, siano modificati i LEP con il relativo finanziamento o ne siano determinati ulteriori, la Regione interessata sarà tenuta alla loro osservanza, subordinatamente alla revisione delle relative risorse. Il Governo o la regione potranno, anche congiuntamente, disporre verifiche su specifici profili sul raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni.

Il trasferimento delle funzioni non riferibili ai LEP, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, potrà essere effettuato fin dalla data di entrata in vigore delle intese, nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente.

– Le risorse e le garanzie su coesione e perequazione tra le regioni

Il disegno di legge stabilisce che l’attribuzione delle risorse corrispondenti alle funzioni oggetto di conferimento sarà determinata da una Commissione paritetica Stato-regione, che procederà annualmente alla valutazione degli oneri finanziari derivanti per ogni regione dall’esercizio delle funzioni e dall’erogazione dei servizi connessi all’autonomia, in coerenza con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica e, comunque, garantendo l’equilibrio di bilancio.

Il finanziamento delle funzioni attribuite avverrà attraverso compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali a livello regionale, con modalità definite dall’intesa. Le funzioni trasferite alla regione potranno essere da questa attribuite a comuni, province e città metropolitane, insieme con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie. Le intese, in ogni caso, non potranno pregiudicare l’entità delle risorse da destinare a ciascuna delle altre regioni.

Inoltre, sarà garantita l’invarianza finanziaria del fondo perequativo e delle altre iniziative previste dall’articolo 119 della Costituzione per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali e per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona. Allo scopo di rafforzare tali iniziative e di garantire un utilizzo più razionale, efficace ed efficiente delle risorse ad esse destinate, il disegno di legge prevede l’unificazione delle diverse fonti aggiuntive o straordinarie di finanziamento statale di conto capitale, la semplificazione e l’uniformazione delle procedure di accesso, di destinazione territoriale, di spesa e di rendicontazione. Saranno garantiti gli specifici vincoli di destinazione e la programmazione già in corso alla data di entrata in vigore delle nuove norme.

Regioni: Corte dei Conti, pandemia ha bloccato l’autonomia differenziata

La Corte dei conti, Sezione Centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, deliberazione 29 marzo 2022, n. 4, ha pubblicato la relazione sulla “Gestione delle risorse nel periodo 2013 – 2018 correlate all’attuazione dell’autonomia differenziata con particolare riguardo alle politiche del lavoro, della formazione e istruzione”. Nel documento, la Sezione rileva come la pandemia abbia provocato un blocco nel processo di richiesta di maggiore autonomia differenziata delle Regioni. Ma non risultano ancora individuate le funzioni da trasferire e gli “effetti finanziari derivanti dal trasferimento di funzioni tra Stato e regioni”.
In particolare si tratta della gestione delle risorse finanziarie correlate alle funzioni oggetto del processo di attuazione dell’autonomia differenziata, in applicazione dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione e della legge di stabilità per il 2014.
Si tratta del processo di differenziazione che interessa le sole Regioni a statuto ordinario, in particolare Lombardia, Emilia-Romagna e Veneto, che per prime hanno portato avanti la richiesta di maggiore autonomia su alcune materie e sottoscritto preintese con il Governo il 28 febbraio 2018.
“Come riferito dal Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie e dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri (di seguito PCM), l’attuazione dell’autonomia differenziata si atteggia come un percorso articolato e complesso che ha richiesto molteplici approfondimenti giuridici posti in essere sia dal Consiglio dei ministri, nonché dalle Regioni e dai Ministeri interessati. In particolare, il processo è stato avviato ad inizio del 2017, a seguito delle iniziative promosse dalle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, che con atti separati, hanno presentato al Presidente del Consiglio dei ministri richiesta di attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Le attività negoziali tra lo Stato e le predette Regioni, che erano state avviate dal Governo e dal Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie, hanno consentito di giungere, quasi allo scadere della XVII legislatura, alla definizione di tre distinti accordi “preliminari”, ciascuno sottoscritto in data 28 febbraio 2018 dal rappresentante di Governo (Sottosegretario di Stato per gli affari regionali) e dal Presidente della regione interessata”.
Per la Corte dei conti il temporaneo arresto dal 2020 è dovuto soprattutto all’emergenza pandemica, ma si rileva anche come non risultino ancora individuate le funzioni da trasferire, e molte delle competenze legate a tali funzioni, di cui viene richiesta l’attribuzione.
Nel contempo sono stati fatti degli “Accordi preliminari”, definendo a livello programmatico i principi generali e le metodologie che avrebbero dovuto portare all’attuazione dell’autonomia differenziata.
E’ stato anche individuando un primo elenco di materie: “in vista della successiva verifica attuativa finalizzata a far confluire tali materie nelle intese; verifica che si sarebbe realizzata attraverso il coinvolgimento dei Ministeri che, nella fase procedimentale di formazione degli accordi preliminari, non erano stati resi partecipi”.
Questi accordi definiti “politici” sono stati superati “dalle rinnovate proposte regionali che hanno determinato la necessità di aprire nuovi tavoli di negoziazione”. Il processo si è bloccato per la pandemia e sono stati richiesti degli elementi informativi sulla gestione, da parte delle amministrazioni interessate, in particolare “delle risorse finanziarie nel periodo 2013-2018” correlate alle funzioni oggetto del processo di attuazione dell’autonomia differenziata.
Quindi per la Corte dei conti manca ancora un quadro d’insieme sull’attuazione del regionalismo differenziato: “su quelli che potranno essere gli effetti (finanziari e non) dell’attuazione del regionalismo differenziato; né allo stato attuale le informazioni pervenute consentono di dimostrare che il trasferimento delle competenze dallo Stato alle regioni a statuto ordinario possa migliorare l’efficienza degli interventi o, di converso, che la stessa possa essere destinata a ridursi”.
Per la Corte dei conti si riscontrano ancora dei ritardi nel fornire elementi di analisi sulle possibili conseguenze finanziarie derivanti dal previsto trasferimento di funzioni tra Stato e Regioni, così sulla quantificazione delle risorse umane, strumentali e finanziarie eventualmente coinvolte. Si prevede una legge rinforzata che è determinata da un’intesa tra regione e Stato e al parere degli enti locali interessati, approvata a maggioranza assoluta dalle Camere.
E’ la possibilità che anche Regioni a Statuto ordinario ottengano maggiore autonomia “in relazione ad alcune materie e nel rispetto dei principi che, in ambito finanziario, gravano sugli enti locali ai sensi dell’art. 119 della Costituzione (c.d. “regionalismo differenziato”), ferme restando le particolari forme di autonomia riconosciute alle Regioni e Province a Statuto Speciale (art. 116, primo comma).
Gli ambiti in relazione ai quali possono essere riconosciute tali forme ulteriori di autonomia riguardano: – tutte le materie che l’art. 117, terzo comma, attribuisce alla competenza legislativa concorrente; – un ulteriore limitato numero di materie riservate dallo stesso art. 117, secondo comma, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (organizzazione della giustizia di pace, istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali)”.
Gli avvenuti accordi preliminari tra lo Stato e le Regioni interessate hanno individuato “i principi generali, la metodologia e – in vista della definizione dell’intesa prevista dal citato comma terzo dell’art. 116 Cost. – un (primo) elenco di materie nelle quali possono essere riconosciute forme ulteriori di autonomia, che riguardano: le politiche attive del lavoro, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, la salute, l’istruzione, i rapporti internazionali e con l’Unione Europea”.
L’obiettivo esplicato dalla Corte dei Conti è di:
– individuare più compiutamente all’interno delle materie oggetto del trasferimento di competenze, i settori della pubblica amministrazione interessati al passaggio dalla gestione accentrata a quella regionalizzata;
– individuare nell’ambito dei contenuti delle pre-intese attualmente sottoscritte le materie per le quali il trasferimento ha ad oggetto il mero potere regolatorio o parte di esso e quelle in relazione alle quali assumono rilievo anche esigenze di presa in carico di risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio della funzione;
– in conseguenza, individuare le amministrazioni centrali che hanno gestito negli esercizi finanziari considerati (2013-2018) le risorse umane e strumentali destinatarie della cessione di competenze;
– quantificare per ciascuno degli esercizi considerati le risorse umane e strumentali di cui ai punti precedenti;
– verificare, anche al fine di far emergere esigenze perequative, ove la funzione/materia trasferenda assicuri anche servizi alla collettività nazionale, il livello medio pro capite delle risorse destinate e del servizio assicurato nonché gli analoghi valori che potranno essere assunti a seguito della regionalizzazione;
– verificare se le amministrazioni centrali coinvolte abbiano ricevuto dalle tre regioni che hanno sottoscritto gli Accordi eventuali dati circa la perimetrazione delle funzioni da ricevere;
– individuare modalità, anche differenziate, per la quantificazione delle risorse.