Pubblichiamo la scheda di lettura di sintesi, delle disposizioni contenute nel Decreto Legge 2 marzo 2021, n. 41, c.d. DL Sostegni, “Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da Covid-19”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 22 marzo (Serie generale n.70), elaborata dalla Segreteria della Conferenza delle Regioni.
Il Consiglio Nazione dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili (CNDCEC) ha reso disponibile sul proprio portale istituzionale lo schema di relazione dell’organo di revisione sul rendiconto della gestione 2020, che costituisce soltanto una traccia per la formazione della relazione da parte dell’organo di revisione, che resta l’unico responsabile dei rapporti con tutti i soggetti destinatari del documento, nonché della documentazione a supporto prodotta nell’ambito dell’attività di vigilanza e controllo anche mediante apposite carte di lavoro e check-list.
Guida all’utilizzo dei documenti
Dotare le amministrazioni comunali di una ‘bussola operativa’ con cui orientarsi per svolgere, in modo regolare, le sedute dei propri organi nel contesto eccezionale del Covid che ne ha profondamento cambiato le modalità di funzionamento. Nasce da tale esigenza e dalle numerose segnalazioni giunte all’Associazione, il 25° quaderno operativo dell’ANCI, ‘Regolamento per lo svolgimento in modalità telematica del consiglio comunale, delle commissioni consiliari e della giunta’. Il volume prende spunto dal decreto-legge n. 18/2020 e dai successivi provvedimenti legislativi di modifica che lasciano all’autonomia degli Enti la “facoltà” di scegliere, per le sedute degli organi collegiali – così come degli organismi interni ai Consigli quali le Commissioni e le Conferenze dei capigruppo – il sistema della videoconferenza invece della presenza fisica. Da qui un modello di Regolamento, elaborato sulle esperienze delle Amministrazioni locali in questi mesi e con il contributo importante della Conferenza nazionale dei Consigli comunali dell’ANCI. Lo schema di Regolamento fornisce anche utili indicazioni sullo svolgimento delle sedute in modalità mista (in presenza e “da remoto”) e sulle votazioni a scrutinio segreto per le riunioni in videoconferenza. E’ un tema che vede impegnata l’Associazione che proporrà ulteriori norme di semplificazione, in vista delle prossime consultazioni elettorali, dei primi adempimenti seguenti ad esse, come la nomina della Commissione Elettorale che prevede oggi il voto segreto. Completa il volume un’Appendice con i più recenti pareri espressi dal Ministero dell’Interno in materia e con la Circolare della Direzione Centrale per le Autonomie – Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del 27 ottobre 2020 che fornisce chiarimenti sull’applicabilità o meno alle sedute di giunta e consiglio comunale delle disposizioni del DPCM del 18 ottobre 2020.
Sandro Fucito, Presidente del Consiglio comunale di Napoli e Coordinatore nazionale della Conferenza Nazionale dei Consigli Comunali, esprime soddisfazione per la pubblicazione del Quaderno Anci cui l’organismo associativo ha contribuito fattivamente. “E’ un lavoro frutto del confronto che abbiamo svolto in questi mesi di pandemia all’interno della Conferenza. In particolare, in occasione dell’ultima nostra riunione abbiamo avuto uno scambio di esperienze sulle principali novità che le Assemblee elettive hanno affrontato in questa fase di emergenza da Covid 19, a partire proprio dalla facoltà concessa di poter tenere le riunioni in videconferenza” (Fonte ANCI).
È legittima la norma della Legge di Bilancio del 2018 che ha prescritto la revisione delle vecchie convenzioni – liberamente pattuite prima del 3 ottobre 2010, tra gli operatori del settore dell’energia prodotta da fonti rinnovabili, quale l’eolico, e gli enti locali – per adeguarle alle Linee guida ministeriali del 10 settembre 2010 e al contempo ha previsto il mantenimento della piena efficacia di questi accordi fino all’entrata in vigore della Legge stessa (1° gennaio 2019). È quanto si legge nella sentenza n. 46/2021 con cui la Corte costituzionale ha rigettato la questione di legittimità dell’articolo 1, comma 953, della legge n. 145/2018. Le censure erano state sollevate dal Consiglio di Stato nell’ambito di giudizi tra operatori del settore e vari comuni della Puglia, aventi ad oggetto la legittimità della previsione, negli accordi stipulati dalle parti, solo di misure patrimoniali di compensazione. La Consulta ha ritenuto ragionevole la scelta complessiva del legislatore finalizzata, da un lato, a garantire il mercato dell’energia da fonti rinnovabili, riallineando le condizioni degli operatori del settore; e dall’altro lato, a promuovere la tutela dell’ambiente e del paesaggio prescrivendo che le misure compensative siano, almeno in parte, specifiche, ossia di effettivo riequilibrio ambientale e territoriale, e non già solo “per equivalente”, ossia meramente monetarie, e siano comunque da considerare, ai fini fiscali, come costi nella determinazione del reddito d’impresa. Secondo la Corte, la Legge di Bilancio del 2018 ha anche superato le incertezze interpretative sulla portata delle Linee Guida ministeriali del 2010 e della normativa precedente in forza della quale erano state pattuite le vecchie convenzioni tra operatori del settore ed enti locali. Queste incertezze avevano dato luogo a un contenzioso in cui i Comuni erano stati chiamati a restituire le somme già corrisposte dagli operatori del settore sulla base delle vecchie convenzioni, pur liberamente pattuite. Con decorrenza 1° gennaio 2019, le vecchie convenzioni dovranno essere riviste dalle parti in conformità alle prescrizioni delle Linee Guida ministeriali. Pertanto, le compensazioni sono dovute se volte al riequilibrio ambientale e territoriale, contenute entro determinati limiti percentuali e concordate nell’ambito della Conferenza dei servizi che coinvolge tutti i soggetti interessati, in vista del provvedimento di autorizzazione della Regione, e non autonomamente tra operatori economici e Comuni.
È stato pubblicato in G.U. n. 72 del 24 marzo 2021 il decreto del Ministero dell’Interno 8 marzo 2021, concernente l’approvazione del modello di certificato per la richiesta del contributo per gli investimenti sui mutui contratti nel 2020 dagli enti locali. previsto dall’art. 46-bis del decreto legge 41/1995, convertito con modificazioni dalla legge 85/1995, come modificato dall’art. 5 bis, del decreto legge 444/1995, convertito con modificazioni dalla legge 539/1995.
Il certificato deve essere compilato, firmato e trasmesso dagli enti locali, in due copie autentiche, alle prefetture competenti per territorio, entro il termine perentorio del 31 marzo 2021, a pena di decadenza.
Si evidenzia che gli enti facenti parte delle regioni Valle D’Aosta, Friuli Venezia Giulia e Trentino Alto Adige sono esclusi dal presente adempimento.
Il riconoscimento massivo e tardivo di debiti fuori bilancio viola i principi di sana e corretta gestione finanziaria. È quanto evidenziato dalla Corte dei conti, Sez. Puglia, con deliberazione n. 45/2021, a seguito dell’esame del rendiconto di gestione di un Comune. Nel caso di specie, è emerso che l’ente abbia riconosciuto, nell’anno 2017, n. 212 posizioni debitorie emerse negli esercizi 2001-2016, mentre nel 2018 sono stati riconosciuti n. 17 posizioni debitorie emerse negli esercizi 2015-2017. La Sezione ha ribadito che «i principi di sana e corretta gestione finanziaria impongono di effettuare il tempestivo riconoscimento dei debiti fuori bilancio in modo da non pregiudicare l’attendibilità delle risultanze di gestione e l’equilibrio economico-finanziario complessivo dell’ente. Infatti, nel regolamentare il procedimento di riconoscimento, l’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 prevede, tra l’altro, che tale adempimento debba trovare attuazione almeno in occasione dell’accertamento del permanere degli equilibri generali di bilancio (art. 193 comma 2 TUEL), nonché nelle altre cadenze periodiche stabilite dal regolamento di contabilità. In questa prospettiva, il riferimento, ad opera dell’art. 194 co. 1 del TUEL ad adempimenti periodici e temporalmente cadenzati testimonia come una corretta applicazione dell’istituto, in presenza dei presupposti di legge, debba consentire di far emergere eventuali passività insorte nel corso dell’esercizio, in applicazione dei principi di veridicità, trasparenza e pareggio di bilancio, nonché di adottare le misure necessarie al ripristino dell’equilibrio della gestione finanziaria. Inoltre, la tempestività della segnalazione dell’insorgenza di tali debiti e del loro riconoscimento consente di evitare l’insorgere di ulteriori passività a carico dell’ente, quali, ad esempio, eventuali interessi o spese di giustizia (Sezione regionale controllo Veneto, n. 130/2019/PRSE)» (Sez. reg. contr. Puglia, deliberazione n. 5/2021/PRSE). Inoltre, il ritardo nel riconoscimento, con rinvio a esercizi successivi a quello in cui il debito è emerso, comporta una non corretta rappresentazione della situazione patrimoniale e finanziaria dell’ente. Privo di valenza giustificatrice appare il riferimento al fatto che, nonostante il tardivo riconoscimento e pagamento dei debiti, i creditori non abbiano richiesto somme aggiuntive; si tratta di circostanza che solo in via puramente casuale ha impedito che il bilancio comunale fosse gravato da ulteriori oneri.
Con la nota prot. n. 45220 del 12/03/2021, la Ragioneria Generale dello Stato fornisce chiarimenti in merito alle procedure di reclutamento per mobilità volontaria, tenuto conto dei profili di natura finanziaria che le medesime procedure assumono, anche intercompartimentali, tra le pubbliche amministrazioni soggetti a regimi vincolistici in materia assunzionale.
Affinché la mobilità possa essere ritenuta neutra da un punto di vista finanziario, è necessario che non generi variazioni nella consistenza numerica dell’organico complessivo delle PA. Tale neutralità è garantita solo qualora le amministrazioni coinvolte siano soggette a regime limitativo assunzionale da turn over. Nel caso, invece, di un regime limitativo delle assunzioni non basato sul turn over, ma su criteri di sostenibilità finanziaria (come delineato dall’intervento normativo di cui all’art. 33 del D.L. n. 32/2019), la mobilità non può considerarsi neutrale; di conseguenza l’ente dovrà attingere dalle proprie facoltà assunzionali ai fini dell’imputazione degli oneri derivanti dalla mobilità.
La Corte dei conti, Sez. Abruzzo, deliberazione n. 64/2021, nel fornire risposta ad una richiesta di parere in merito alla corresponsione dell’indennità di fine mandato del Sindaco (art. 82, comma 8, lett. f, del T.U.E.L), ha evidenziato che in difetto di idoneo preventivo accantonamento deve negarsi l’imputazione al bilancio dell’esercizio corrente di una integrazione dello stanziamento al fine di garantire la copertura finanziaria dell’onere emerso a seguito di richiesta intervenuta successivamente. Per la Sezione il mancato accantonamento può determinare, tuttavia, la sussistenza degli elementi costitutivi per il riconoscimento di un debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), del T.U.E.L., qualora l’Ente si sia giovato delle prestazioni del Sindaco pro tempore, con utilità in favore dell’ente locale nell’espletamento di funzioni pubbliche, seppur in violazione delle procedure sancite nell’art. 191, comma 1, del T.U.E.L.
A sostegno della tesi del debito fuori bilancio, i giudici abruzzesi richiamano una precedente deliberazione della Sezione Campania, deliberazione n. 5/2009, con la quale aveva precisato che «L’ intimazione o richiesta scritta fatta dagli aventi diritto ai sensi dell’art.1219 c.c. potrebbe dar luogo invece al riconoscimento del debito in questione, che presenta, ad avviso della Sezione, tutti i caratteri del debito fuori bilancio, in quanto contratto in presenza di titolo giuridico ed in assenza di atto di impegno contabile assunto negli esercizi di provenienza del debito stesso. Infatti la relativa fattispecie è, in astratto, riconducibile ad una delle ipotesi tipiche previste dall’art. 194, I° comma, lett. e), del TUEL n. 267/2000 e precisamente alla acquisizione di un servizio di evidente utilità reso all’ente “nell’ espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”. E’ appena il caso di ricordare che nel sistema SIOPE la spesa per indennità di funzione degli amministratori comunali è considerata come “spesa per prestazione di servizi” (cfr. allegato B al D. M. dell’Economia e delle Finanze n.135.553 del 14 novembre 2006, in Suppl. ordinario G.U. n. 272 del 22 novembre 2006). Valuterà l’Amministrazione se nel caso concreto ricorrono le condizioni oggettive individuate dalla giurisprudenza (certezza, liquidità, esigibilità) per il riconoscimento dei debiti maturati nei confronti degli istanti e considerati anche gli effetti della possibile prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c.».
Nel merito riteniamo non condivisibile l’assunto secondo il quale il mancato accantonamento può determinare la sussistenza degli elementi costitutivi per il riconoscimento di un debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), del T.U.E.L. per le seguenti ragioni.
Si rammenta, preliminarmente, che il principio contabile applicato (punto 5.2 lett. i) dell’allegato 4/2 del D. lgs. 118/2011) dispone che “anche le spese per indennità di fine mandato, costituiscono una spesa potenziale dell’ente, in considerazione della quale, si ritiene opportuno prevedere tra le spese del bilancio di previsione, un apposito accantonamento, denominato ‘fondo spese per indennità di fine mandato del …”. Su tale capitolo non è possibile impegnare e pagare e, a fine esercizio, l’economia di bilancio confluisce nella quota accantonata del risultato di amministrazione, immediatamente utilizzabile”.
Come noto, la casistica di debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e) “acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1 (regole per l’assunzione degli impegni di spesa), 2 (spese economali) e 3 (lavori di somma urgenza) dell’articolo 191…” a differenza delle altre fattispecie previste dalla norma, dove il debito trae origine da situazione e fatti non dipendenti direttamente dalla volontà dell’amministrazione e quindi difficilmente prevedibili e regolamentabili, è ascrivile ad una palese violazione delle norme, dei principi e delle regole per l’assunzione degli impegni e per l’effettuazione delle spese. Il comma 1 dell’art. 191, primo periodo, dispone che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5”.
Ne consegue che, fermo restando l’obbligo di procedere agli accantonamenti annuali necessari al pagamento delle somme dovute per l’indennità di fine mandato, da iscriversi nel bilancio di ciascuno degli esercizi finanziari, l’obbligazione di corrispondere le somme per l’indennità in questione sorge solo al momento della cessazione dell’incarico e, in conseguenza, la procedura necessaria per eseguire i dovuti pagamenti dovrà essere avviata, con il relativo impegno di spesa, nell’esercizio in cui è divenuto attuale il medesimo obbligo. Nell’ipotesi di omesso accantonamento delle risorse, ma alla presenza di disponibilità di stanziamenti sul competente intervento o capitolo di bilancio, l’Amministrazione potrà disporre il pagamento con le ordinarie procedure, senza la necessità del riconoscimento del debito fuori bilancio (Cfr. Corte dei conti, Sez. Sicilia, deliberazione n. n.135/2014/PAR). Da ultimo, si evidenzia che la su richiamata deliberazione della Corte dei conti Campania, a cui fanno riferimento i giudici abruzzesi, attiene ad una diversa fattispecie, concernente il mancato impegno e pagamento delle indennità mensili di funzione relative ad esercizi pregressi.
Il rapporto di concessione di pubblico servizio si distingue dall’appalto di servizi per l’assunzione, da parte del concessionario, del rischio di domanda, nel senso che mentre l’appalto ha struttura bifasica tra appaltante ed appaltatore ed il compenso di quest’ultimo grava interamente sull’appaltante, nella concessione, connotata da una dimensione triadica, il concessionario ha rapporti negoziali diretti con l’utenza finale, dalla cui richiesta di servizi trae la propria remunerazione. È quanto ribadito dal Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 22 marzo 2021, n. 2426. La Sezione ha tratto la conseguenza che, essendo insito nel meccanismo causale della concessione che la fluttuazione della domanda del servizio costituisca un rischio traslato in capo al concessionario (anzi costituisca il rischio principale assunto dal concessionario), affinché possa farsi luogo a una revisione dei profili economici concordati con il concedente è necessaria la comprovata ricorrenza di eventi eccezionali e straordinari, oggettivamente esterni ed estranei al funzionamento del mercato di settore, non essendo invece sufficienti all’uopo mere fluttuazioni della domanda, dato fisiologico di ogni mercato, che l’operatore economico non può non considerare come aspetto caratterizzante, intrinseco ed ineliminabile del contesto in cui opera (Cons. Stato, sez. IV, 19 agosto 2016, n. 3653).
